난개발을 예방할 수 있는 장기미집행 도시계획 처리방안은?

우리나라 지방자치단체들은 지금까지 경관, 미관, 방재, 정비 등을 목적으로 용도지구를 지정하여 왔다. 용도지구로 지정되면 각종 건축제한을 받게 되어 개인소유의 토지가 장기간 사용할 수 없게 된다.
전국에 도시공원부지로 묶인 면적이 여의도의 72배(약 608㎢)나 되는 엄청난 규모이다. 그런데 이의 집행률은 20%에 불과하여 전국 공원부지의 80% 이상이 지자체가  필요이상의 개인토지의 소유권이 침해하고 있다고 할 수 있다. 이에 1999년 7월, 헌법재판소는 ‘장기미집행 도시계획시설이 사유재산권을 침해한다.’고 헌법불합치 결정을 내렸다.
중앙정부는 관련법규를 개정하여 각 지자체들이 사유재산을 공원·도로 등 도시계획시설로 묶어 장기간 토지 사용을 제한적으로 해제시켜 사유재산권 침해를 완화시켜 나가는 장기 미집행 도시계획 방안을 마련하였다. 즉 공원·도로 결정고시일로부터 10년 이상 집행되지 않은 도시계획시설 내 대지는 지자체가 2년 내 매수하도록 하여야 하고 20년 이상 집행되지 않은 도시계획시설(2011년 4월 14일 이후 지정·고시된 경우 10년)은 그 효력을 상실시키도록 규정하고 있다.
한편 일몰제를 도입하여 각 지자체는 공원·도로로 필요한 지역은 오는 2020년 7월까지 토지를 보상하여 매수하여야 한다. 그렇지 않은 나머지 지역들은 모두 해제시키도록 하는 일몰제가 실시되기 때문에 대규모 공원녹지들이 일시에 풀려 나오게 된다. 

2012년 4월, 중앙정부는 지방의회 해제 권고제도가 도입되었다. 즉 장기 미집행 시설로 인한 사유재산권 제한 최소화 및 설치 가능성이 없거나 불필요한 시설에 대하여 지방의회 권고를 통하여 해제를 촉진하도록 규정하고 있다. 따라서 지방의회는 단계별 집행계획 또는 예산 반영 가능성, 중장기적 사회적 필요성, 해당 토지 소유자 및 인근 주민의 의사, 도시 관리계획 재검토 기준 등을 검토하여 지자체장에게 해제를 권고하도록 되어 있다.
지자체 장은 지방의회의 해제 권고 이후  해제 권고를 받은 날로부터 1년 이내에 해제하며, 해제가 불가할 경우 해제 권고를 받은 날로부터 6개월 이내에 지방의회에 소명하도록 되어 있다. 한편 토지소유자에게도 해제를 신청할 수 있는 권한까지  부여하여 이의 결정이 미뤄질 경우 최종적으로 국토부 장관에게 해제 심사를 신청할 수 있도록 규정하고 있다.
이런 해제권고 제도가 도입되었는데도 불구하고 각 지방의회들은 이를 운영할 전문성이 부족하고 유권자인 지역주민들을 의식해서 사실상 해제권고가 거의 이뤄지지 않고 있다.
최근까지 해제권고율은 5%에 이르고 있다고 하니 이를 그대로 방치하게 되면 2020년 7월에 일시에 대규모 공원녹지들이 풀려 난개발을 자초하는 원인이 될 것이란다. 따라서 장기 미집행 도시계획시설에 대한 적극적인 대책을 마련하여 난개발을 미리 방지할 수 있도록 시급한 조치가 요구된다고 할 것이다.

각 지자체들은 장기 미집행 도시계획에 대한 해제 기준을 마련하여 장기미집행 도시계획의 처리를 서둘러야 될 입장이다. 해제기준 마련은 대체로 다음과 같은 3단계로 추진되어야 한다. 
제1단계 : 우선 해제지역 선정
사업 시행 시 법적, 기술적, 환경적인 문제가 발생하여 사업시행이 곤란한 시설들은 우선적으로 해제해 주어야 한다. 

제2단계 : 집행계획 수립에 따른 해제 기준 마련
도시개발계획에 대한 집행계획을 다시 수립하여 우선해제시설을 제외한 나머지 미집행 시설에 대한 필요성과 투자 우선순위를 결정하여 사실상 집행이 어렵다고 판단된 지역을 해제해야 한다.

제3단계 : 비재정적 집행방안 수립에 따른 해제 기준 마련
각 지자체에서는 장기 미집행 도시계획시설 보상에 50%의 국비를 지원해 달라고 중앙정부에 건의하였다. 그렇지만 기획재정부는 재정사정이 여의치 않다고 도시계획시설은 지자체가 알아서 보상 예산을 편성하라는 것이어서 사실상 중앙정부의 지원을 받아내기란 어려운 실정이다. 결국 각 지자체는 장기미집행 도시개발계획을 추진하기 위한 예산확보 전략에 골머리를 앓지 않을 수 없게 되었다. 
취약한 지방재정 여건상 장기미집행 도시개발계획 처리를 위한 예산확보는 거의 불가능한 상태이다. 따라서 지자체가 공채를 발행하여 예산을 확보하든지 민간개발사업자의 투자유치로 공원부지 예산부족을 해결해야만 된다.

2009년 12월, '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'을 개정하고 2011년 7월에 민간자본을 이용한 도시공원 조성 특례제도를 도입하였다. 즉 민간사업자가 미집행 도시공원을 조성해 지자체에 기부 채납할 경우, 공원부지 중 30%를 개발용도로 사용할 수 있도록 허용하고 있다. 그렇지만 도시공원 조성 특례제도를 도입한지 5년이 지난 최근까지 특례제도를 통한 공원조성 사례는 전무한 실정이다.
이에 2016년 초, 특례적용 대상 공원의 최소면적을 기존 10만㎡에서 5만㎡로 완화하고, 공원 내에 설치하는 비공원시설의 용도를 주거용은 물론이고 상업용도까지 허용하는 조치가 나와 있다. 그렇지만 민간사업자는 투자수익을 고려해서 투자의사가 결정되기 때문에 일부 도심지역에 국한되어 경쟁적으로 투자하려고 할 것이다.  때문에 경쟁력이 없는 도심이외 지역에는 사실상 민간 사업자에 의한 개발을 기대할 수 없는 실정이다.

난개발을 예방할 수 있는 장기미집행 도시개발 실행계획을 마련해야
당진시의 장기 미집행 도시개발지역이 총 2,064만㎡(625만평)으로 충남도에서 가장 많다. 그리고 이 지역을 매수하기 위해서는 약 5,777억 원이 필요하다고 한다. 또한 이들 중에 장기 미집행 도시계획시설은  341개소로 27만560㎡(8만2천평)에 이르며 사업을 추진하자면 소요 사업비는 4,353억 원이나 부담해야 된다고 한다.
당진시는 이런 엄청난 예산을 자체적으로 확보할 수 없는 실정이어서 결국에는 2020년 7월 이후 공원녹지 등 장기 미집행 도시개발지역이 해제되어 쏟아질 수밖에 없는 실정이다. 때문에 장기미집행 도시개발 실행계획 수립을 서둘러 이로 인한 난개발을 미리 예방할 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다.

당진시의 미집행도시계획은 ▲도로 77만2013㎡(보상비 3,074억원) ▲광장 10만9217㎡(437억원) ▲녹지 6만8621㎡(137억원) ▲주차장 2570㎡(5억원) ▲근린공원 103만9012㎡(2,078억원) ▲어린이공원 2만 3128㎡(46억원) 등 총 201만4561㎡이다. 집행률은 도로, 녹지 등이 50%를 넘긴 반면 어린이공원 42.9%, 근린공원 27.6%에 머무른 상태다. 실제로 당진시 장기 미집행 도시계획시설은 ▲도로 503건 277만5,807㎡(연장 173.3㎞) ▲광장 17건 26만6,192㎡ ▲녹지 24건 47만7,119㎡ ▲주차장 6건 5,379㎡ ▲근린공원 18건 143만4,889㎡ ▲어린이공원 22건 4만529㎡ 등 총 590건 499만9,915㎡이며, 이 가운데 현재 59.7%인 298만5,354㎡가 집행됐다.

당진시는 ‘2030 도시기본계획’에 따른 50만 명품자족도시 건설을 중장기적으로 추진하고 있다. 따라서 2020년 7월, 장기미집행 도시계획의 일몰제에 따른 대규모 공원녹지 등의 규제가 해제된다면 50만 명품자족도시 건설에 큰 장애요인이 될 수 있다.
더욱이 이들이 개인들의 사유권으로 되돌려져 난개발로 연결될 경우 도시개발에 큰 난맥상이 예상된다. 따라서 난개발을 예방하기 위해서 장기미집행 도시계획에 대한 실행계획을 빨리 수립하고 적절한 대상지에 민간개발공원사업을 추진할 수 있도록 하여야 한다. 그리고 해제지역은 토지소유주에게도 미리 미리 해제를 시켜줘 활용방안을 마련할 수 있는 충분한 기회를 부여하여 난개발을 완화시켜 나가야 할 것이다.
도시개발이 난개발이 될 경우 지역주민들은 기반시설에 대한 보수공사를 위해서 2, 3배 비용부담을 해야 되고 보통 10년 이상 각종 고통을 겪어야 한다. 더욱이 아파트 가격은 크게 폭락하고 미분양사태가 발생할 수 있어 지역주민들의 고통은 헤아릴 수 없을 정도 많다. 따라서 당진시는 난개발 예방을 위한 철저한 대비책을 마련하여 지역주민들이 피해를 최소화 시켜 나가야 할 것이다.
당진시는 연차별로 사업비를 확보해 소규모 단위 도시개발사업을 추진하고, 민간 투자개발사업의 적극적인 유치로 미집행시설을 최소화한다는 방침이다. 특히 미집행 도시계획 시설 중 도로와 공원이 96.7%로 대부분을 차지하고 있어 도로에 대해서는 사업비를 지속적으로 확보해 나가지 않으면 사실상 50만 명품자족도시 건설에 큰 애로사항이 될 것이다.
최근 당진시는 수청동 일원 10만평 규모의 계림공원조성 방침을 발표하였다. 공모방식에 의해서 민간 사업자를 선정하여 환경훼손과 난개발, 특혜시비 등 문제점을 사전에 최소화하고 친환경적인 녹색도시공원으로 조성한다는 계획이다.
민간 사업자는 도시공원위원회 심의, 비 공원시설에 대해서는 도시계획위원회 심의를 받아야 하고 이 과정에서 주민의견 수렴, 환경영향평가, 교통영향평가, 문화재 지표조사 등 행정절차를 거쳐야 한다. 이런 행정절차를 원활하게 추진해 나가기 위해서는 지역주민들 중심의 합의체가 요구된다고 할 것이다.
당진시는 열악한 도시 공간을 자연 친화적인 공간으로 변화시켜 도심 속에서 문화, 여가체험 등을 할 수 있는 인프라 구축을 통하여 하여 시민들에게 활력을 제공하는 도심공원을 만들겠다고 밝히고 있다. 그렇지만 민관합동 거버넌스체제로 당면과제를 해결해 나가지 않으면 사실상 민간자본에 의한 도심공원 조성은 어려운 일이다. 

최근 중앙정부는 도심 공동화 현상이나 상대적 낙후 도시지역을 대상으로 도시재생지원사업을 주민 주도형(주민참여-상향식 개발)으로 추진하고 있다. 당진시도 기존 도시지역을 개선시켜 나가는 도시재생지원사업을 적극적으로 추진하여야 50만 명품자족도시 건설에 따른 원주민과의 간극을 최소화할 수 있어 갈등요인을 최소화할 수 있는 것이다. 그런 의미에서 도시재생사업 추진을 위한 커뮤니티를 구성하여  체계적이고 조직적으로 추진해나갈 수 있는 시스템 구축이 선행되어야 한다.
즉 지역주민들이 내 마을은 내가 책임지고 발전시켜 나가겠다는 의지를 갖고 마을공동체 사업으로 지역발전방안을 마련할 수 있는 여건을 조성하여야 당진시가 안고 있는 장기 미집행 도시개발사업, 도시재생사업, 50만 명품자족도시 건설 등이 원활하게 추진될 수 있는 것이다. 
우리가 살고 있는 21세기는 ‘나 혼자 빨리 가는 시장경제체제’에서 ‘다함께 공동으로 발전하는 공생발전체제’로 전환되고 있다. 당진시 다른 지자체보다 앞선 경쟁력을 갖기 위해서는 폭넓은 지역주민의 의견을 수렴하고 이를 해결해 나갈 수 있는 전문지식제공과 지원네트워크가 뒷받침되어야 한다.
이는 곧 시민들의 의사소통이 가능한 열린 플라자를 구축하고 지역주민들의 재능기부를 받아 지역문제를 해결해 나가는 지역발전시스템이 요구되는 일이다. 장기 미집행 도시계획사업의 추진은 민관 거버넌스체제에서 해결될 수 있는 문제이다. 이런 자치행정이 활성화되지 않으면 당진시의 발전은 기대할 수 없다는 사실을 명심하기 바란다.
환경전문기자 김종서