전 한국농어촌공사 당진지사 지사장 김후각
우리는 먼저 2004.9.23 헌법재판소가 결정한 당진시와 평택시간의 권한 쟁의 심판(전원합의부 2000헌라2, 2004.9.23) 사건에서의 핵심적인 결정요지를 살펴 볼 필요가 있다. 헌재는 지방자치단체의 구역은 자치권이 미치는 관할 구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권이 존재한다고 하여 이 사건 해역에 건설된 제방에 대한 관할 권한이 당진시에 있다고 결정했다. 그 근거로 행정관행이나 행정판례법상 관습법을 예로 들었다. 물론 이에 대한 반대의견을 제시하는 재판관도 4명일 정도로 치열한 법리 주장이 있었던 점을 우선 상기할 필요가 있다. 그만큼 지방자치법 제4조 제3항 이하의 규정에 의한 「공유수면관리및매립에 관한 법률」에 따른 매립지 등에 대한 자치관할권 분쟁사건은 난해하고 어렵다는 점에 대하여는 우린 11년 전인 위 헌재결정시부터 학습된바 있어서 이에 대한 철저한 논리개발을 하며 대안을 모색해야 했던 사안이다.
따라서 금년 2월 말경에 열리게 될 위 위원회에서는 다음과 같은 관점에서 사실 및 법리 검토 등을 한 후 심의 의결을 하게 될 것인 바. 이에 대한 논리 개발 등 준비가 철저히 이루어 져야 할 것이다.
지방자치법 제4조 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제9항 등 관계 법령의 내용, 형식, 취지 및 개정 경과 등에 비추어 보면, 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 지방자치법이 개정되기 전까지 종래 매립지 등 관할결정에 적용되어 온 국립지리원이 간행한 지형도상 해상경계선 기준이 가지던 관습법적 효력은, 위 지방자치법의 개정에 의하여 변경 내지 제한되었다고 보는 것이 틀림없다. 행정자치부장관은 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때에 상당한 형성의 자유를 가지게 될 것이다. 다만 그 관할 결정은 계획 재량적 성격을 지니는 점에 비추어 위와 같은 형성의 자유는 무제한의 재량이 허용되는 것이 아니라 여러 가지 공익과 사익 및 관련 지방자치단체의 이익을 종합적으로 고려하여 비교·교량 해야 하는 제한이 있을 것이다. 따라서 행정자치부장관이 위와 같은 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 매립지가 속할 지방자치단체 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 보아 최종적으로 대법원에 판결을 받게 될 것이다.그렇다면, 위 위원회에서는 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 고려해야 할 관련 이익의 범위 등은 2009. 4. 1. 법률 제9577호 지방자치법 개정의 취지 등에 비추어 일반적으로 다음과 같은 사항에 기준을 두고 심리 의결할 것이라 예상되는 바 이에 대한 철저한 준비가 필요하다. ① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정함으로써 효율적인 신규토지의 이용이 가능한지 여부 ② 공유수면이 매립에 의하여 육지화 된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 결정을 할 것은 아닐 것인 바, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하도록 할 것이고 ③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치·관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급 상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않는지에 대하여 고민할 것이고 ④ 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려하게 될 것이고 ⑤ 매립으로 인근 지방자치단체들 및 그 주민들은 그 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 말미암아 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적 또는 현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반 내지 경제적 이익을 감안하는 등 이를 종합하여 심의 결정을 할 것인 바(대법원 2013.11.14 선고 2010추73 판결 참조) 당진시는 이에 대한 확실한 준비가 되어 있는가?